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Eckpunkte zum Sozialgesetzbuch IX

In der Koalitionsvereinbarung vom 20. Oktober 1998 bekundet die Bundesregierung - unter der Überschrift "Rechte von Menschen mit Behinderung stärken" - die Absicht, das Recht der Rehabilitation in einem Neunten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB IX) zusammenzufassen und zu novellieren sowie die Eingliederung Behinderter vor allem in den ersten Arbeitsmarkt zu verbessern und weiterzuentwickeln. Als Einstieg in das Gesetzgebungsvorhaben hat die Koalitionsarbeitsgruppe Behindertenpolitik "Eckpunkte zum Sozialgesetzbuch IX" vorgelegt.
Der Vorstand der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR) hat das Eckpunktepapier mit Stand vom 16.09.99 in seiner Sitzung am 28. Oktober 1999 beraten und die folgende Stellungnahme beschlossen und im Reha Info 5/1999 der Öffentlichkeit vorgestellt:

Vorbemerkung
Das Vorhaben der Schaffung eines SGB IX, in dem die Vorschriften über Rehabilitation und das Recht der Schwerbehinderten zusammengefaßt werden, wird von der BAR begrüßt. Es eröffnet die Möglichkeit, das gegliederte Rehabilitationssystem aus einer Gesamtschau an die Herausforderungen moderner Rehabilitation anzupassen.
Das seit 1974 bestehende Rehabilitations-Angleichungsgesetzes hat offenbar aus Sicht der Politik und der Betroffenen die bestehenden Probleme nicht gelöst, denn nach wie vor ist festzustellen, daß die Koordinierung der Leistungen und ein zügiger nahtloser Verfahrensablauf in Deutschland allgemein als Kernprobleme wirkungsvoller und kostengünstiger Rehabilitation angesehen werden. Die BAR begrüßt daher, daß in den Eckpunkten Vorschläge zu finden sind, Verzahnungen innerhalb der Rehabilitation als auch darüber hinaus zu schaffen. Ein Gesetzesvorhaben, das insoweit mehr Transparenz schafft für alle Beteiligten, die Begriffe vereinheitlicht, die Nahtlosigkeit verbessert und die vorhandenen Schnittstellenprobleme minimiert, macht deshalb durchaus Sinn. Denn nur, wenn auch die Betroffenen das Vorhaben inhaltlich und von der Zielorientierung her mittragen, wird das gegliederte System langfristig bewahrt.
Um das Ziel einer umfassenden Integration Behinderter zu erreichen, gibt es kein Patentrezept. Entscheidend ist, daß ein vielfältiges Maßnahmeangebot flexibel zur Verfügung steht, das den individuellen Bedürfnissen Rechnung trägt. Sofern die Eckpunkte hierfür Vorschläge unterbreiten, dieses Ziel effektiver und effizienter zu erreichen, wird dies von der BAR ebenfalls begrüßt. Die in den Eckpunkten zu findenden weiteren zahlreichen Ansätze für eine trägerübergreifende Zusammenarbeit, die die gemeinsame Entwicklung von Konzeptionen über Zielsetzung, Organisationsformen, Leistungsangebote, Zugangssteuerung und Qualitätssicherung sowie eine gemeinsame Planung umfaßt, sind geeignet, Fehlentwicklungen entgegenzusteuern und werden deshalb begrüßt.
Unter diesen Aspekten wird besonders positiv gewertet, daß zur Umsetzung weiter Teile des Gesetzesvorhabens die BAR genutzt werden soll. Gemeinsames Handeln der Sozialversicherungsträger über die Selbstverwaltung ist am besten geeignet, die Ziele des SGB IX staatsfern zu erreichen. Zu diesem Zweck wurde die BAR von den Sozialpartnern gemeinsam mit den Ländern, der gesetzlichen Kranken-, Renten- und Unfallversicherung, Bundesanstalt für Arbeit, Kriegsopferfürsorge, Sozialhilfe sowie Kassenärztlichen Bundesvereinigung gegründet. Es ist kein besserer Weg erkennbar, die Aufgaben wirkungsvoller und kostengünstiger in anderen Strukturen zu leisten.

Gemeinsame Zielorientierung
Die Kodifizierung eines SGB IX bietet die Gelegenheit, die schon lange geforderte Grundlage für eine gemeinsame Zielorientierung aller an der Rehabilitation beteiligten Sozialleistungsbereiche zu schaffen. Darüber hinaus ist eine größere Übersichtlichkeit des Rehabilitationsrechtes insbesondere für die Betroffenen zu erwarten.
Wünschenswert wäre im übrigen eine Harmonisierung der Vorschriften dort, wo es für unterschiedliche Regelungen gleicher Sachverhalte (z.B. Zuzahlung, Reisekosten) keine sachliche Rechtfertigung gibt.

Behinderungs- und Rehabilitationsbegriff
Die BAR begrüßt das Vorhaben, im SGB IX sowohl den Behinderungs- als auch den Rehabilitationsbegriff auf die Begrifflichkeiten der WHO (Internationale Klassifikation der Schädigungen, Fähigkeitsstörungen und Beeinträchtigungen - ICIDH) und damit auf internationale Entwicklungen zu stützen. Die Anwendung der WHO-Definitionen fördert das gemeinsame Verständnis von Rehabilitation und erleichtert den Rehabilitationsträgern ihren Rehabilitationsauftrag bedarfsorientiert wahrzunehmen und Voraussetzungen, Inhalte sowie Ziele der Maßnahmen und Leistungen individuell festzulegen. Die BAR geht bei der derzeitigen Erarbeitung einer Konzeption zur ambulanten medizinischen Rehabilitation bereits von den WHO-Begrifflichkeiten aus.

Recht auf Rehabilitation
Die BAR regt an, gesetzliche Regelungen zu schaffen, aufgrund deren Behinderte, unabhängig von der Art ihrer Behinderung und ihrer Zuordnung im sozialen System, ein nicht dem Grundsatz der Nachrangigkeit und Bedürftigkeit unterworfenes Recht auf Rehabilitation bekommen.

Auskunft und Beratung
Die geplante Errichtung gemeinsamer Auskunft und Beratung sollte diskutiert werden, weil in einer Vielzahl von Rehabilitationsfällen in mehreren Sozialleistungsbereichen Beratungsbedarf besteht und weil eine Verkürzung der Bearbeitungszeiten zu erwarten ist.
Aus Sicht der BAR bedarf es für die Umsetzung des Vorhabens keines neuen Systems von Auskunfts- und Beratungsstellen; vielmehr sind die vorhandenen Ressourcen zu nutzen. Auch sollte die Entscheidungskompetenz, d.h., die Letztentscheidung über die Bewilligung/Ablehnung von Leistungen bei den einzelnen Leistungsträgern verbleiben.
Das hohe Niveau der Rehabilitation in der Bundesrepublik erfährt seine Prägung durch die Selbstverwaltung. Um auch künftig die sich ihr speziell in der Rehabilitation bietenden Gestaltungsmöglichkeiten voll zu nutzen, bietet die BAR an, eine Vereinbarung zu erarbeiten, welche die genannten Gesichtspunkte berücksichtigt.

Rehabilitationsmanagement
Die BAR unterstützt die Einführung eines Rehabilitationsmanagements, das insbesondere sicherstellt, daß

  • die Rehabilitationsbedürftigkeit frühzeitig erfasst und geklärt wird,
  • die Rehabilitationsziele - im Bedarfsfall auch trägerübergreifend - bestimmt werden,
  • das Rehabilitationsverfahren in Anpassung an den wechselnden Verlauf von Krankheit und Behinderung durchgehend zielorientiert gesteuert wird.

Gleichfalls begrüßt wird die Zielvorstellung, für die Rehabilitationsfälle, in denen mehrere Träger am Rehabilitationsverfahren beteiligt sind, Regelungen zu treffen, die durch eine bessere Verzahnung des Leistungsgeschehens und Entbürokratisierung des Verwaltungsverfahrens zu Synergieeffekten führen und zugleich gewährleisten, daß Trägerwechsel nicht zu Leistungsunterbrechungen und Verzögerungen im Rehabilitationsverfahren führen.
Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation bietet sich als Ebene für die Entwicklung eines entsprechenden prozessorientierten Rehabilitationsmanagements an, das für den Fall des Zuständigkeitsstreits oder aus anderen Verzögerungsgründen auch eine verbindliche und wirkungsvolle Vereinbarung über die Gewährung von Vorleistungen umfasst, die die Nahtlosigkeit, Vollständigkeit und Qualität der Leistungserbringung sicherstellt.

Qualitätssicherung
Verbindliche Qualitätsstandards und Qualitätssicherung sind heute unverzichtbare Bestandteile der Rehabilitation. Eine konsequente Qualitätssicherung ist Grundlage für eine verbesserte Kosten-Wirksamkeits-Relation von Rehabilitationsmaßnahmen. Ein funktionierendes und erfolgreiches Qualitätsmanagement ist deshalb auch ein wirksamer Beitrag zu der immer wiederkehrenden Diskussion um die Legitimation des Reha-Systems.
Qualitätssicherungsverfahren sollten sinnvollerweise trägerübergreifend entwickelt werden, weil auf diese Weise die Kliniken nicht doppelt belastet werden, Transparenz über den Reha-Markt sichergestellt, eine Vergleichbarkeit zwischen Reha-Einrich-tungen hergestellt und letztlich ein Wettbewerb um Qualität ermöglicht wird.
Die BAR als selbstverwaltete Einrichtung ist prädestiniert dafür, gemeinsame Qualitätsgrundsätze unter Wahrung des Grundsatzes der Selbstverwaltung zu erarbeiten. Die Durchführung der Aufgaben mit einer größeren Verbindlichkeit erfordert - im Unterschied zu heute - erweiterte Kompetenzen der BAR. Bei jeder geplanten Regelung ist vor allem zu berücksichtigen, daß die originären Rechte der Selbstverwaltung gewahrt bleiben.

Beteiligung der Behindertenverbände
Bei der Vielzahl der noch dazu sehr unterschiedlichen Behindertenverbände kommt eine Beteiligung nur an den Prozessen der Entscheidungsfindung in Betracht, nicht jedoch an den Entscheidungen selbst. Dies widerspräche nicht zuletzt dem "Durchführungsermessen" der Rehabilitationsträger, wie es z.B. für die Rentenversicherung in § 13 Abs. 1 SGB VI normiert ist und für die Krankenversicherung im Entwurf einer GKV-Gesundheitsreform 2000 in den §§ 23 Abs. 5, 40 Abs. 3 SGB V ausdrücklich bestätigt wird.

Grundsätze der Versorgungsplanung
Die Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die Versorgungsstrukturentwicklung in der medizinischen, beruflichen und sozialen Rehabilitation als Voraussetzung für einen zielgenauen Umgang mit den Ressourcen wird begrüßt. Bundesweite Grundsätze hierfür sollten von der BAR erarbeitet werden. Schon jetzt ist die Arbeit der BAR, z.B. bei der Konzeption zur ambulanten medizinischen Rehabilitation, darauf ausgerichtet, Mehrfachstrukturen und damit Mehrfachaufwand zu vermeiden.

Rehabilitation psychisch Kranker
Die im Rahmen des SGB IX vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Rehabilitationsmöglichkeiten für psychisch Kranke werden begrüßt. Insbesondere wird seitens der BAR die Notwendigkeit differenzierter Komplexleistungsprogramme unterstrichen, da sie die wechselnden Anforderungen und Unterstützungen in den verschiedenen Lebensbereichen psychisch kranker Menschen alltagsnah berücksichtigen können.

Stufenweise Wiedereingliederung in den Arbeitsprozeß
Die Eröffnung einer stufenweisen Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess für alle Trägerbereiche ist zu begrüßen. Klargestellt werden sollte, daß es sich hierbei nicht um Leistungen zur Rehabilitation handelt, um Kostenverlagerungen zwischen den Leistungsträgern zu vermeiden. Eine Regelung zur stufenweisen Wiedereingliederung muss auch konkrete Bestimmungen zu den Barleistungen während dieser Maßnahmen einschließen. Das Verfahren der stufenweisen Wiedereingliederung sollte trägerübergreifend einheitlich geregelt werden.

Sicherstellung der Leistungen zur Rehabilitation
Es muß sichergestellt werden, daß auch künftig alle erforderlichen Rehabilitationsleistungen erbracht werden können. Dabei sind Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsgrundsätze zu beachten.

Behinderte Frauen
Die Absicht, im Rahmen eines SGB IX auf die besondere Problemsituation behinderter Frauen einzugehen, ist grundsätzlich zu begrüßen.

Dies gilt insbesondere für die Absicht, die nach wie vor niedrigere Partizipation von Frauen an Maßnahmen zur beruflichen Rehabilitation durch besondere Angebote zu verbessern. Erste Schritte, wie sie z.B. zu Teilzeitmaßnahmen im SGB III eingeführt wurden, sollten weiter ausgebaut werden. Es bleibt allerdings fraglich, ob hier eine Quote erreicht werden kann, die dem Anteil der behinderten Frauen an der Gesamtheit der Behinderten entspricht. So ist z.B. die Frage, inwieweit unterschiedliche Lebensentwürfe hierfür mit verantwortlich sind, noch nicht hinreichend beantwortet. Insofern ist die Absicht, hierzu ein Werkstattgespräch zu führen, zu begrüßen. Eine grundsätzlich geschlechtsdifferenzierte Erhebung und Veröffentlichung von Reha-Statistiken, wie sie das Eckpunktepapier im SGB IX vorsieht, kann Ansätze für erforderliche Ausdifferenzierungen der Leistungsangebote liefern und ist daher zu befürworten, soweit nicht in einzelnen Trägerbereichen bereits entsprechend verfahren wird. Zu befürworten ist auch die Sicherstellung einer geschlechtsdifferenzierten persönlichen Assistenz bei Pflege.

Rehabilitation vor Pflege - Geriatrische Rehabilitation
Die Einführung des Grundsatzes "Rehabilitation vor Pflege" in allen einschlägigen Sozialleistungsbereichen und der Ausbau der Grundlagen der geriatrischen Rehabilitation werden begrüßt.
Die Rehabilitationsleistungen der Krankenversicherung sollen Behinderung und Pflegebedürftigkeit vorbeugen, sie nach Eintritt beseitigen, bessern oder eine Verschlimmerung verhüten. Bei dieser Regelung wurde das Prinzip der einheitlichen Risikozuordnung durchbrochen. Die Krankenkassen tragen als Rehabilitationsträger zwar das Risiko der Behinderung, nicht aber das Risiko der Pflegebedürftigkeit; dieses tragen die Pflegekassen. Dementsprechend ist festzustellen, daß Krankenkassen Rehabilitationsleistungen bei drohender oder bereits eingetretener Pflegebedürftigkeit derzeit nur in geringem Umfang erbringen. Eine klarere gesetzliche Zuordnung als heute ist deshalb zu begrüßen.
Hauptaufgabe der geriatrischen Rehabilitation ist es, ältere Menschen in das häusliche und gesellschaftliche Umfeld zu integrieren sowie ihre Fähigkeiten zur Selbstbestimmung und Selbsthilfe herzustellen oder zu erhalten. Dabei müssen Art und Umfang der geriatrischen Rehabilitationsmaßnahmen auf die Erfordernisse der älteren Menschen ausgerichtet sein. Die Rehabilitation im Alter erfordert eine realistische Zielsetzung und sie darf nicht nach dem Lebensalter begrenzt werden, sondern ist abhängig von der Erkrankung, der Multimorbidität und den Möglichkeiten des älteren Menschen, zu kooperieren.
Mit dieser Zielrichtung sollten auf BAR-Ebene gemeinsame Konzepte entwickelt und auf dieser Grundlage entsprechende Angebotsstrukturen eines abgestuften, aufeinander abgestimmten und möglichst wohnortnahen Versorgungssystems ambulanter, teilstationärer und stationärer Rehabilitationsmaßnahmen vermehrt etabliert werden. Der mit der Pflegeversicherung verwirklichte Anspruch auf ambulante Rehabilitation zur Vermeidung, Überwindung und Minderung von Pflegebedürftigkeit ist durch konkrete Rehabilitationsangebote vor Ort umzusetzen.

Schwerbehindertengesetz
Die Diskussion über eine sinnvolle Weiterentwicklung des Systems von Ausgleichsabgabe und Beschäftigungspflicht ist zu begrüßen. Allerdings müßte präzisiert werden, welches Ziel eine solche Überprüfung anstrebt.
Zu begrüßen ist die bekundete Absicht, zusätzliche Instrumente zur Eingliederung Behinderter in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu schaffen bzw. weiterzuentwickeln. Dies gilt insbesondere für qualifizierte Integrationsfachdienste und Integrationsfirmen, -betriebe und -abteilungen. Auch dem Vorschlag, daß der öffentliche Dienst durch besondere Maßnahmen die Beschäftigungssituation Schwerbehinderter verbessern soll, ist zuzustimmen.
Die Forderung nach zukunftsorientierten und innovativen Arbeitsplätzen für behinderte Menschen ist ebenso zu begrüßen, wie die Suche nach flexiblen Lösungen bei der betriebsorientierten Vermittlung von Fähigkeiten und Fertigkeiten, die stärker auf eine unmittelbare Integration in das Arbeitsleben ausgerichtet sind. Diese Lösungen ergänzen das bestehende Angebot. Durch sie können die Interessen von Arbeitgebern und (behinderten) Arbeitnehmern frühzeitig in Übereinstimmung gebracht und damit die Eingliederungs-chancen erhöht werden.
Da es eine nicht zu vernachlässigende Gruppe von Behinderten, insbesondere Lernbehinderten, gibt, die nicht in der Lage sind, einen qualifizierten Berufsabschluß zu erreichen, bedarf es dringend neuer Regelungen des Berufsbildungsrechtes, die zu zertifizierten Nachweisen beruflicher Fähigkeiten führen. Die Absicht, insbesondere auch Qualifikationen in Teilbereichen von Ausbildungsberufen in besonderen Nachweisen niederzulegen, ggf. Teilqualifikationen im Rahmen modularer Ausbildungsformen zu erreichen, sind daher zu begrüßen. Dabei sollte allerdings nicht außer Acht gelassen werden, daß zertifizierte Teilqualifikationen die Möglichkeit einer späteren "Aufstockung" hin zu einer Vollqualifikation offenhalten. Gerade auch unter diesem Aspekt wird die Absicht eines Werkstattgespräches zu einer detaillierteren Ausgestaltung möglicher Neuregelungen begrüßt.

Werkstätten für Behinderte
Den für den Bereich der Werkstätten angesprochenen Zielsetzungen ist zuzustimmen. Dies gilt insbesondere für verstärkte Bemühungen, den Übergang aus Werkstätten für Behinderte in Betriebe und Verwaltungen des allgemeinen Arbeitsmarktes zu erleichtern. Hier gilt es, entsprechende förderungsrechtliche Regelungen, z.B. beim Minderleistungsausgleich, zu schaffen.

Arbeitsassistenz
Es ist zu begrüßen, daß im Bereich der Arbeitsassistenz eindeutige Regelungen der Zuständigkeits- und Finanzierungsverantwortung getroffen werden sollen, um hier die notwendige Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu schaffen. Der Einbeziehung der Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen in den Bereich der Arbeitsplätze i. S. des § 7 SchwbG ist zuzustimmen.

Hilfen für selbstbestimmtes Leben
Die Absicht, behinderten Menschen durch begleitende personenorientierte, soziale Hilfen ein eigenverantwortliches und selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen, wird als zukunftsweisende Behindertenpolitik begrüßt. Die Ergebnisse des geplanten Werkstattgespräches bleiben abzuwarten.

Schwerbehindertenrecht im SGB IX
Die Überleitung des Schwerbehindertenrechts in das SGB IX wird zumindest aus Transparenzgründen als sinnvoll angesehen. Dies bietet einen Ansatz für die Möglichkeit, die Aufgaben der Träger der beruflichen Rehabilitation von den begleitenden Hilfen der Hauptfürsorgestellen übersichtlicher und klarer abzugrenzen.
Da nur ein kleiner Teil der Rehabilitanden auch vom Schwerbehindertenrecht erfaßt wird, sollten allerdings die Vorschriften des Schwerbehindertenrechts als "zusammen-hängender Block" in das SGB IX eingefügt werden. Inwieweit von diesem Grundsatz abgewichen werden muß, ist nach dem entsprechenden Werkstattgespräch zu entscheiden.

Ausbildung der Fachkräfte
Das Vorhaben, die berufliche Ausbildung in medizinischen, aber auch in sozialen Berufen verstärkt auf die Ziele und Inhalte von Prävention und Rehabilitation zu orientieren, wird begrüßt. Es entspricht den langjährigen Bemühungen der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation, die Inhalte der Rehabilitation und die rehabilitative Sichtweise mehr als bisher zum Gegenstand der ärztlichen Ausbildung und vor allem der Weiterbildung zu machen. In diesem Zusammenhang sollte geprüft werden, ob die Fort- und Weiterbildung allein über die bisherigen Fort- und Weiterbildungswege laufen sollte, oder ob andere Bildungsmöglichkeiten, z.B. durch die Sozialversicherungsträger selbst, möglich sind.